美国观察｜拜登政府行政令连发，数据安全议题扩散成为新焦点

拜登政府在数据转移方面对中国科技产业出手的政策酝酿已久。据路透社报道，早在2022年5月，拜登政府就开始起草阻止数据转移的行政命令，以替代对中国微信、TikTok等软件的禁用。从长期来看，在2022年用行政命令直接禁用中国的软件失败之后，拜登政府开始实行了系统性的替代政策，数据转移应被视作其中的一部分：2022年拜登政府推出《芯片法案》，限制美国投资流向中国的半导体设施，2023年拜登政府发布行政令，直接禁止美国投资者对中国计算机芯片等技术进行投资。对于数字科技产业而言，“投资”和“数据”是两大生命线，以这两种政策代替封禁，既可以以国家安全为名绕过立法和司法机构提出的法律争议，又可以达到事实上的打压目的。而涉及到到数据跨进转移限制的领域不止科技领域。拜登2月28日发布的行政令虽然在名义上限制对象为美国公民个人敏感数据和政府数据，但事实上司法部长拥有极大的扩大权限的范围。同时，限制数据转移命令涉及多领域、多部门：包括国务卿、国土安全部、卫生部、退伍军人事务部和国家科学基金会等多个部门被要求协同落实政策，卫生保健、金融、消费等多个行业被鼓励根据行政命令采取措施。在目前阶段，专家们更倾向于将这一政策解读为主要有关于限制生物信息的数据传输。美国前国家安全委员会官员彼得·哈雷尔（Peter Harrell）在接受路透社采访时表示“这是白宫应对中国和俄罗斯的安全威胁的方式，其中包括华大基因等基因组公司构成的威胁。” 美国官员“点名”华大基因并非首次，早在2021年，美国情报机构就警告称中国华大基因收购美国基因组测序公司可能会带来安全隐患，此后媒体便长期炒作中国生物公司获得美国基因信息可能的“潜在威胁”，并督促拜登政府制定相关政策。预计当该政策落地之时，华大基因等中国生物产业公司会成为这一政策的第一批目标。不过，根据路透社的分析，行政命令的直接作用主体并非中国公司，而是美国的“数据经纪商”。这些经济上从社交媒体公司、信用卡公司和健康领域的公司中购买大量数据，然后将合并的文件出售给任何潜在的客户——很多退伍军人的数据可能低至12美分。此前，对于这部分鲜有人知的市场，美国官方一直没有任何限制和审查，公众也对这些交易基本不知情，甚至“数据经纪商”都缺乏明确的定义。也正因此，目前该政策本身的范围漏洞引起了美方专家的质疑：大西洋理事会高级研究员萨拉·丹姿曼(Sarah Danzman)认为，个人数据的内核十分丰富，而这部分数据的交易本质上是自愿的而不因由行政强力决定，将个人数据交易禁止扩大化很可能干扰正常市场秩序，同时让监管变得复杂化；此外，大西洋理事会的数字专家玛雅·哈敏(Maia Hamin)则表示，数据的跨境流动在离开美国境内后就难以追踪，中国等国家完全可以通过第三方代理的方式绕开美国的限制，而美国很难对此采取进一步措施，除非与欧洲日本等盟友国家合作，建立更长效的数据流向追踪机制。由于担心数据跨境流动破坏商业活动，拜登政府声称限制数据跨境流动的范围不会过于宽泛，同时美国并无意让所有数据全都留在美国。根据拜登的行政命令，行政命令将在180天内正式落地。司法部长将和国土安全部部长共同协商，进一步定义敏感数据，然后对这一类敏感数据的交易发布直接禁令。在此之后，司法部长和国土安全部长应发布安全指南，同时协调财政部、美国外国资产投资委员会等监管实体，落实具体的禁令执行。但在这180天的时间内，国会也开始了紧锣密鼓的立法流程来配合拜登政府：在拜登公布行政令的一个月后，2024年3月20日，美国众议院全票通过了《保护美国数据免受外国对手侵害法案》，将拜登的行政令彻底法律化。虽然上述的诸多缺陷尚未在法案中被安全克服，但考虑到这一法案获得了极高的两党共同支持，未来两党也一定会在这一共识基础上高效地完善这些数据漏洞。